當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)下行疊加疫情影響，樓市不再火爆，中國房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)入冬。對地方政府來說，這絕不是簡單的財政收入減少的問題，而是區(qū)域經(jīng)濟(jì)賴以發(fā)展的土地財政事實上已經(jīng)難以為繼，城鎮(zhèn)化新動力尚未找到的嚴(yán)峻問題。

分稅制改革后，房地產(chǎn)行業(yè)成為內(nèi)需主動力源，依賴于以土地為信用基礎(chǔ)和土地出讓金為主要收入來源的政信模式，地方政府完成了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障等，實現(xiàn)了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但隨著房地產(chǎn)行業(yè)下行，地方政府一方面財政收入大幅下降，另一方面財政支付壓力卻越來越大，收支缺口越來越大，地方政府債務(wù)風(fēng)險增加，傳統(tǒng)的政府融投資模式徹底打破。

(資料圖片)

對于城投類公司來說，未來雖然可期，但未來并不是坦途，恐怕更大的挑戰(zhàn)還在后面，未來也將迎來真正的挑戰(zhàn)。

土地財政難以為繼，這也意味著城投公司的傳統(tǒng)發(fā)展模式走到了盡頭。

城投公司實際上也與土地財政密不可分，依賴土地財政一路發(fā)展起來。城投公司依靠土地資源的變現(xiàn)迅速做大資產(chǎn)規(guī)模，依靠地方政府的投資獲得大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的委托代建業(yè)務(wù)，也依靠政府資金解決債務(wù)問題。從本質(zhì)上說，城投公司從資金到項目都依賴地方政府在土地財政下的輸血，是政府主導(dǎo)下的「代融資、代投資、代項目管理」發(fā)展模式：

第一，從投融資角度講，城投公司的融資壓力和債務(wù)風(fēng)險將越來越大，融資職能將不斷強(qiáng)化。以前，財力強(qiáng)的地方政府給城投公司的融資壓力小，財力弱的地方政府給城投公司的融資壓力大。但未來，幾乎所有的地方政府財政都面臨收支缺口加大的局面，城投公司將不得不承擔(dān)更多的城市及產(chǎn)業(yè)投資任務(wù)，融資壓力將劇增，債務(wù)風(fēng)險將進(jìn)一步增加。

第二，從業(yè)務(wù)角度講，城投公司的發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，市場類業(yè)務(wù)必須要加快發(fā)展。傳統(tǒng)上城投公司的業(yè)務(wù)基本來源于地方政府投資的項目或者政府的公共服務(wù)支出形成的..業(yè)務(wù)。例如，城投公司的委托代建業(yè)務(wù)、城市資源服務(wù)業(yè)務(wù)等。但未來，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資能力明顯受限、公共服務(wù)支出也將嚴(yán)格控制，因此，城投公司從地方政府獲得的業(yè)務(wù)增長空間有限甚至?xí)禄峭豆镜陌l(fā)展將面臨巨大的困難。

凡事預(yù)則立、不預(yù)則廢，城投公司必須要思考如何在未來生存、發(fā)展下去，甚至發(fā)揮對地方政府更大的作用。

城投公司發(fā)展階段不一樣，面對外部環(huán)境的策略也必然不一樣，不可能純粹模仿、走別人的路。從實際表現(xiàn)看，有些城投公司已經(jīng)完成轉(zhuǎn)型升級，成為優(yōu)秀的國有企業(yè)，有些城投公司正處于轉(zhuǎn)型升級期，有些城投公司則還處于前市場化階段，情況各有不同。

完成轉(zhuǎn)型的城投公司該如何加速發(fā)展

土地財政終結(jié)對完成轉(zhuǎn)型升級的城投類公司影響挺大，壓力劇增，但也給這類城投公司發(fā)展帶來了重要的戰(zhàn)略窗口期。

這類城投公司完成了從政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)的市場化模式轉(zhuǎn)型，已經(jīng)剝離替政府融資的功能，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，成功實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，主營業(yè)務(wù)突出、經(jīng)濟(jì)效益良好，擁有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)自主權(quán)，在某些業(yè)務(wù)領(lǐng)域具備競爭優(yōu)勢，具備自我造血能力和可持續(xù)發(fā)展能力。這類企業(yè)業(yè)務(wù)有競爭力，具有較強(qiáng)的企業(yè)信用，抗風(fēng)險能力強(qiáng)。

顯然，完成轉(zhuǎn)型升級的城投公司已經(jīng)先于土地財政終結(jié)實現(xiàn)了自身的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)了市場化、實體化發(fā)展，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)合理，經(jīng)營質(zhì)地高、經(jīng)濟(jì)效益好，對于土地及地方政府財政資金的依賴性大大降低，因此地方政府輸血能力大幅降低、政府投資類項目減少會讓它們承壓，但并不會傷筋動骨。

但顯然，未來它們也將承受巨大的壓力，所謂「能力越大、責(zé)任越大」，地方政府將讓這類城投公司承擔(dān)更多責(zé)任、更大的任務(wù)，也必然推動這類城投公司超常規(guī)發(fā)展。

在這種情況下，完成轉(zhuǎn)型升級的城投公司將圍繞著三個核心實現(xiàn)逆周期發(fā)展：

第一，資本運作。這類城投公司將成為城市及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要市場化投融資抓手，任重道遠(yuǎn)，單純依靠傳統(tǒng)的融資渠道、融資模式已經(jīng)完全滿足不了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，這類城投公司要明確自身作為地方政府國有資本經(jīng)營主體的定位，強(qiáng)化資本運作職能，建立多層次、多元化的投融資體系。

這類城投公司的資本運作有兩個著力點。一是大力培育、發(fā)展金融、類金融業(yè)務(wù)板塊，全力打造地方性金控平臺，強(qiáng)化產(chǎn)融結(jié)合能力。二是推動子公司或優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)上市，通過借殼上市或IPO等方式推動資本證券化在當(dāng)前資本市場下具有較大機(jī)會。

第二，跨區(qū)域發(fā)展。這類城投公司對地方政府擁有的資源、項目等掌控力已經(jīng)很強(qiáng)，當(dāng)?shù)氐馁Y源、市場已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法容納這類城投公司的發(fā)展。因此，城投公司應(yīng)該放眼全國甚至全球獲取優(yōu)質(zhì)或低估資源、資產(chǎn)，通過多種方式實現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)營。

這類城投公司的跨區(qū)域發(fā)展有兩種方式：一是強(qiáng)化自身的品牌、管理、團(tuán)隊能力，通過對外并購、投資等方式實現(xiàn)品牌輸出、管理輸出等，加快自身發(fā)展。二是通過股權(quán)方式，以股權(quán)多元化、混合所有制改革等方式與其他央企、地方國企、優(yōu)秀民企合作，以專業(yè)化投資管理實現(xiàn)跨區(qū)域發(fā)展。

第三，集團(tuán)化發(fā)展。一流城投公司必然是一流的集團(tuán)。因此，這類城投公司必須要建立適合自身的成熟的集團(tuán)管控模式，建立集團(tuán)-業(yè)務(wù)子集團(tuán)-項目公司三級發(fā)展架構(gòu)，優(yōu)化流程、規(guī)范管理，提高集團(tuán)的集約化管理水平。

這類城投公司的集團(tuán)化發(fā)展要注意兩個問題：一是要以集團(tuán)化模式提高對業(yè)務(wù)的支持力度，對子公司的戰(zhàn)略、關(guān)鍵人員、關(guān)鍵事項等進(jìn)行有效管理，支持業(yè)務(wù)差異化定位、市場化發(fā)展。二是要強(qiáng)化集團(tuán)的合規(guī)管理，強(qiáng)化風(fēng)控體系、內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，覆蓋所有子公司、所有業(yè)務(wù)、所有人員、所有環(huán)節(jié)。

轉(zhuǎn)型期的城投公司該如何破局

土地財政終結(jié)對處于轉(zhuǎn)型期的城投公司影響非常大，轉(zhuǎn)型升級的窗口期縮短，轉(zhuǎn)型升級的困難劇增，如逆水行舟，不進(jìn)則退。

所謂轉(zhuǎn)型期的城投公司，是指從政府投融資平臺向市場化國有企業(yè)轉(zhuǎn)型的城投類公司，處于依靠政府信用發(fā)展模式向企業(yè)信用發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的階段。

在轉(zhuǎn)型期內(nèi)，替政府融資的功能已經(jīng)剝離，初步完成了政企分開，但城投公司的主業(yè)單一（主要是融資和委托代建）、市場經(jīng)營類業(yè)務(wù)沒有競爭力，主要依靠政府資金支持、造血能力不足，現(xiàn)代企業(yè)制度還不完善，不具備可持續(xù)發(fā)展能力的城投公司，這類城投公司正在從政府輸血向企業(yè)造血的階段艱難轉(zhuǎn)型。

在土地財政難以為繼的情況下，這類城投公司底子薄、經(jīng)營性資產(chǎn)不足、市場經(jīng)營類業(yè)務(wù)少、造血能力弱，地方政府財力的突然下降帶來其資金、項目的雙重打擊，影響非常大。如果應(yīng)對不當(dāng)，極有可能陷入發(fā)展乏力、債務(wù)爆雷的巨大困境之中。

在這種情況下如何擺脫困境？這類城投公司要抓住以下四個問題：

第一，業(yè)務(wù)發(fā)展。這類城投公司剛轉(zhuǎn)型不久，以公益類業(yè)務(wù)為主，以融資和委托代建為主，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一，市場化業(yè)務(wù)匱乏，依賴財政資金輸血，經(jīng)營現(xiàn)金流非常少，經(jīng)濟(jì)效益不佳。在土地財政難以為繼、地方財政對城投公司輸血能力下降的情況下，這類城投公司必須要在市場中謀求新路。

發(fā)展市場類業(yè)務(wù)要注意四點：

一是業(yè)務(wù)市場化。改變公益類業(yè)務(wù)為主的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)營能力。二是要充分利用自身的資源等優(yōu)勢，規(guī)避自身的劣勢，發(fā)揮國有資本的帶動作用，實現(xiàn)合作共贏。三是業(yè)務(wù)布局要調(diào)整，以城市建設(shè)和運營為主要方向，以實體產(chǎn)業(yè)為依托，并不斷向產(chǎn)業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸。四是抓大項目，以項目為抓手，建立項目自平衡的市場化模式。

第二，管理規(guī)范化。這類城投公司轉(zhuǎn)型之后，必須要從行政機(jī)關(guān)管理模式向公司管理體系轉(zhuǎn)型，明確地方政府與城投公司之間的關(guān)系，賦予城投公司獨立的市場經(jīng)營地位，支持城投公司市場化發(fā)展。

為此，這類城投公司應(yīng)該做四件工作：一是建立規(guī)范的國資監(jiān)管，從行政命令式管企業(yè)向法制化管資本轉(zhuǎn)型，建立現(xiàn)代國資監(jiān)管體系。二是建立規(guī)范的城投公司治理體系，明確黨組織、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等治理主體的定位、職權(quán)及議事規(guī)則。三是建立精簡高效、科學(xué)合理的組織架構(gòu)和部門崗位體系；四是建立規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，明確計劃、財務(wù)、投融資、工程管理等管理流程及規(guī)范，提高效率，防范風(fēng)險。

第三，隊伍優(yōu)化。這類城投公司剛轉(zhuǎn)型成功，隊伍的理念、素質(zhì)能力等需要提升，缺乏市場化、專業(yè)化人才。因此，這類城投公司應(yīng)該著重抓隊伍建設(shè)，通過建立隊伍的選育用留機(jī)制，建立以崗位為核心的隊伍管理體系。

為此，要解決以下三個問題：一是以崗位為核心明確任職資格要求，明確哪些是公司的核心崗位、核心人才，推動人崗匹配。二是建立市場化選人用人體系，經(jīng)理層推行任期制和契約化管理，有條件的子公司推行職業(yè)經(jīng)理人制度，引進(jìn)優(yōu)秀專業(yè)人才，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，三是通過薪酬績效、中長期激勵等方式解決內(nèi)生動力問題，建立效率優(yōu)先、兼顧公平的內(nèi)部分配機(jī)制。

第四，投融資及債務(wù)危機(jī)防范。這類城投公司必須要轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)的投融資模式，嚴(yán)守隱性債務(wù)紅線，控制企業(yè)債務(wù)風(fēng)險。

為此，這類城投公司要抓住以下四個關(guān)鍵問題：一是融資結(jié)構(gòu)要調(diào)整，要堅決控制融資帶來的債務(wù)危機(jī)，逐步建立直接融資為主、間接融資為輔的融資結(jié)構(gòu)。二是要轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式，從單純的債權(quán)融資向債股結(jié)合融資模式轉(zhuǎn)變，有條件的可以通過上市方式打通證券市場。三是投資市場化、專業(yè)化，關(guān)注投資回報率等。四是債務(wù)統(tǒng)籌，綜合運營債務(wù)展期等各種債務(wù)運作方式管控債務(wù)風(fēng)險。

標(biāo)簽： 地方政府 土地財政 難以為繼