6月25日，自然資源部在官網(wǎng)正式發(fā)布《自然資源部關于發(fā)布<工業(yè)項目建設用地控制指標>的通知》（下稱《指標》），并于即日起生效，這標志著我國工業(yè)項目建設用地將實行新的控制指標。

(資料圖片僅供參考)

作者對工業(yè)項目用地新、舊《指標》進行對比分析，供參考。

為什么新修《工業(yè)項目建設用地控制指標》？

在昨天之前，國家施行的標準一直是原國土資源部在2008年1月發(fā)布的《工業(yè)項目建設用地控制指標》（下稱舊《指標》）。

直到2021年3月16日，為規(guī)范工業(yè)項目建設用地管理，促進土地資源節(jié)約集約和高效利用，自然資源部（2018年3月，國土資源部門改為自然資源部）修訂了《工業(yè)項目建設用地控制指標》（下稱《征求意見稿》），并向社會公開征集意見。

然而，自《征求意見稿》出臺至今已過去兩年時間，新政卻遲遲未能落錘。究其原因，筆者猜測，國家或希望給各地一個政策緩沖期，一來把在談的項目在新政出臺前消化掉，二是為新指標實施早做準備，當然，也不排除相關標準在業(yè)界存在一定爭議。

不過，隨著國家部委發(fā)聲，一切總算塵埃落定。

國家為什么要新修《指標》，在筆者看來，有四個主要原因。

1、人多地少的現(xiàn)實情況決定我國必須走一條節(jié)約集約利用土地的道路

與2008年不同，現(xiàn)在擺在各地政府面前最大的難題是「沒地」。規(guī)模稍微大一點的城市，增量工業(yè)用地都是「一地難求」。稀缺的土地資源和工業(yè)用地要素指標區(qū)域分配不平衡，讓企業(yè)長期面臨拿地難、拿地貴、周期長等問題，很多企業(yè)被發(fā)展空間「捆綁」住了手腳。在這樣的背景下，抬高工業(yè)用地準入門檻，是解決我國工業(yè)用地粗放低效現(xiàn)狀的迫切要求。

2、單一性質(zhì)的土地難以滿足高科技企業(yè)的復合功能需求

隨著企業(yè)由中端制造向研發(fā)、銷售等高附加值領域邁進，單一性質(zhì)的工業(yè)或商業(yè)用地已經(jīng)無法滿足二、三產(chǎn)業(yè)融合型功能業(yè)態(tài)的需求。對此，各地針對土地創(chuàng)新做了一系列探索，從科研用地到新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）、再到兼容多種功能的混合用地....誠然，它們在短期內(nèi)都對地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型起到了一定的促進作用，但隨著時間的推移，這些「高附加值」的土地最終卻淪為了頭部企業(yè)的狂歡。它們以工業(yè)用地的名義建設商業(yè)商辦甚至是住房，攫取了用途變更的增值收益，而產(chǎn)值和稅收卻完全沒有得到體現(xiàn)。因此，要想從根本上破除土地對功能業(yè)態(tài)的約束，必須從最基礎的工業(yè)用地入手。

3、舊《指標》內(nèi)容已經(jīng)滯后于新時代產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求

自2008年舊《指標》實施至今已經(jīng)過去15年，期間，我國工業(yè)用地政策幾經(jīng)變遷。2012年，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，深圳、上海等沿海發(fā)達城市通過「工改商」、「創(chuàng)設新型產(chǎn)業(yè)用地」等方式率先帶動了高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展；到了2015年，工業(yè)用地短缺問題集中爆發(fā)，地方政府通過讓渡「強度變更」發(fā)展權，鼓勵存量工業(yè)用地增加容積率，并把配建設施建筑面積最高比例由15%提高到30%（部分地區(qū)）；2017年，在土地節(jié)約集約化利用的大背景下，政府開始推行工業(yè)用地「標準地」出讓，分行業(yè)、分區(qū)域拔高企業(yè)準入門檻。在經(jīng)歷數(shù)次變遷后，舊《指標》的部分內(nèi)容已然滯后。

4、工業(yè)用地使用從「增量擴張」轉(zhuǎn)向「存量挖潛」

隨著城市版圖擴張，很多老舊廠房成了城市核心，粗放型的城市建設和經(jīng)濟發(fā)展模式逐漸轉(zhuǎn)向以「存量挖掘」和「內(nèi)生依托」為特征的存量挖潛模式，對此，政府提出一系列措施，如鼓勵企業(yè)采用先進、成熟的生產(chǎn)工藝和設備，鼓勵優(yōu)化工藝流程，鼓勵建設多層工業(yè)廠房，鼓勵合理利用地上、地下空間等，向存量空間要效益。

《工業(yè)項目建設用地控制指標》是什么？

根據(jù)官方文件，《指標》是國家核定工業(yè)項目用地規(guī)模、評價工業(yè)用地利用效率的重要標準，在工業(yè)項目的引入、升級、改造、退出等過程中，提供土地集約利用等相關的用地標準，新建、改建工業(yè)項目時均要嚴格執(zhí)行。

《指標》由總體要求、指標說明和附表3部分組成，其中：

控制指標包括：容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、固定資產(chǎn)投資強度、土地產(chǎn)出率及土地稅收6項。

6項指標值分為規(guī)范性和推薦性2種。其中容積率等前3項指標為規(guī)范性指標，部確定控制值；固定資產(chǎn)投資強度等后3項指標為推薦性指標，其中固定資產(chǎn)投資強度為部制定。

《指標》修訂有哪些方面的變化？

在作者看來，此次新修指標有幾個變化值得關注。

1、上調(diào)固定資產(chǎn)投資強度

固定資產(chǎn)投資強度是此次新修指標值變化最復雜的部分。

《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》（GB/T 18507）按各地的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、土地資源狀況、基準地價水平等因素，把工業(yè)用地分為15個級別（一等到十五等，一級為最高，等級越高，價值越高）。

對比新舊《指標》發(fā)現(xiàn)，多數(shù)行業(yè)固定投資強度要求都有不同程度的增長，尤其是十二等之前的土地，固投基準值漲幅普遍達到30%以上。同時，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)項目在工業(yè)項目固定投資強度指標值基礎上按照對應的行業(yè)整體上浮5%-10%。

此外，非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、儀器儀表制造業(yè)、其他制造業(yè)（日用雜品制造、核輻射加工等）4個行業(yè)在部分土地等別固定投資強度指標值有所下降。這些行業(yè)要么是高耗能行業(yè)、要么是大城市淘汰的行業(yè)，人家根本不引進，也無所謂指標高低。而對于企業(yè)來說，本身固定投資就不多、市場也不景氣，要是標準再提高，企業(yè)可能連生存都成問題。

不過話說回來，固定資產(chǎn)投資強度指標實際僅對執(zhí)行最低標準的欠發(fā)達城市有一定約束作用，對大城市來說，地方現(xiàn)行的標準就要高出國標不少。

2、研發(fā)配套額外增加15%，取消「不得分割轉(zhuǎn)讓」暗藏玄機？

舊《指標》：工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業(yè)項目總用地面積的7%

新《指標》：行政辦公及生活服務設施用地面積<工業(yè)項目總用地面積的 7%，且建筑面積<工業(yè)項目總建筑面積的 15%。

工業(yè)生產(chǎn)必需的研發(fā)、設計、檢測、中試設施，可在行政辦公及生活服務設施之外計算，且建筑面積<工業(yè)項目總建筑面積的15%，并要符合相關工業(yè)建筑設計規(guī)范要求。

新《指標》中，工業(yè)用地行政辦公和生活配套的比例沒有變化，還是7%。但值得一提的是，相比于2021年3月的《征求意見稿》，終稿取消了「不得分割轉(zhuǎn)讓」幾個字，這給各地靈活調(diào)整安排土地使用開了一個口子。

更引人關注的是第二條。

以前，企業(yè)為了規(guī)避7%的紅線，會把辦公和研發(fā)一并寫成廠房，按照廠房來報批，或者以建設宿舍的名義開發(fā)住宅，再通過銷售獲取利潤，「虛增配套」的操作一度成為行業(yè)默認的「潛規(guī)則」。

本次《指標》除了保持15%行政辦公和生活配套不變，另對研發(fā)、設計、檢測、中試等設施占用土地面積的進行了「折算」，明確建筑面積不能超過15%（與《征求意見稿》相比，同樣取消「不得分割轉(zhuǎn)讓」）。這相當于給研發(fā)和生產(chǎn)之間劃了一道分界線。企業(yè)要在工業(yè)用地上研發(fā)，可額外申請不超過15%的研發(fā)設施，這對研發(fā)需求較大的高科技企業(yè)來說，無疑是一個好消息；而站在政府的角度，目前已經(jīng)以產(chǎn)值和稅收為主要考核手段，再提高工業(yè)用地準入門檻勢必會降低對企業(yè)的吸引力，增加配套比例也從一定程度上緩解了政府的招商壓力。

3、工業(yè)用地準入門檻提高

舊《指標》：工業(yè)項目的建筑系數(shù)應不低于30%

新《指標》：一般性行業(yè)建筑系數(shù)至少要達到40%（及以上），化工制造、金屬冶煉等個別行業(yè)可以放寬到30%（及以上）。

新《指標》通過提升建筑系數(shù)和容積率提高了工業(yè)用地準入門檻。

建筑系數(shù)，即使用面積占建筑面積的比例。此次調(diào)整，將工業(yè)項目的建筑系數(shù)從不低于30%提高到不低于40%，既控制了工業(yè)項目堆場和其他構(gòu)筑物占地，同時倒逼企業(yè)在有限的土地上增加投入。

容積率上，紡織業(yè)、通用設備制造業(yè)、汽車制造業(yè)、等19個行業(yè)的容積率控制指標值較舊《指標》增加了0.1。但具體到實踐中，各地要求差別較大，有按下限控制的（一般來說，工業(yè)項目用地容積率要求不低于1.0，高標準廠房用地容積率不低于2.0），有按上限控制的，也有同時控制上下限的。

4、適用范圍擴大

根據(jù)《指標》，行業(yè)分類按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T 4754）的制造業(yè)分類執(zhí)行。相關的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)分類，對照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T 4754）的制造業(yè)分類執(zhí)行。《控制指標》適用于國有土地上的工業(yè)項目建設。集體土地上的工業(yè)項目建設可參照執(zhí)行。

《指標》新增了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)與《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》的對照表，擴大了新《指標》的適用范圍。另外，集體土地上工業(yè)項目參照執(zhí)行也是首次提及（以前集體土地上的工業(yè)項目沒有統(tǒng)一的規(guī)定用地標準，基本是各地政府按照企業(yè)的所屬行業(yè)和經(jīng)營規(guī)模自主制定）。

5、追究違約責任

舊《指標》：要在項目用地的「批準文件、土地使用合同等相關法律文書」報國土資源管理部門備案。

新《指標》：工業(yè)項目竣工、投產(chǎn)、達產(chǎn)驗收時，未達到《控制指標》要求的，地方相關主管部門要根據(jù)各自職責，依據(jù)合同約定追究違約責任。

過去，土地粗放式發(fā)展滋生了一大批僵尸企業(yè)，它們以產(chǎn)業(yè)之名圈地，不開發(fā)不建設坐等升值。明擺著就是低效用地，但政府卻有很多顧慮無法把他們徹底清除，不管是退出還是更新，都面臨著巨大的障礙。根據(jù)《指標》，以后政府在工業(yè)用地出讓合同中要明確約定工業(yè)項目投資強度、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、非生產(chǎn)設施占地比例等控制性指標。對違反或達不到用地出讓合同約定的，可以采取用地消減、無償收回、限期開發(fā)、協(xié)議收購等方式開展回購清退，并追究企業(yè)的違約責任。

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