5月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）提出，轉變城市開發(fā)建設方式，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，大力實施城市更新，促進城市結構優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市。

  城市更新行動是滿足人民美好生活需要、提升民生福祉的關鍵舉措，也是推動城市高質量發(fā)展、打造經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的重要環(huán)節(jié)。《意見》明確了城市更新行動的總體要求、主要任務和支撐保障舉措，勾畫出未來實施城市更新行動的“路線圖”。

  中指研究院研究總監(jiān)吳建欽表示，隨著我國城市更新的頂層設計進一步完善，在可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)的引領下，城市更新在穩(wěn)增長、擴內需、惠民生方面的重要作用將進一步顯現(xiàn)。

  多維度開展城市更新

  自2019年中央經(jīng)濟工作會議首次提出“城市更新”以來，我國城市更新行動持續(xù)推進，取得了顯著成效。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計，2024年，全國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。

  《意見》為城市更新行動提出了新目標，明確到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發(fā)建設方式轉型初見成效，安全發(fā)展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質生活的空間。

  為實現(xiàn)這一目標，《意見》提出了八項主要任務，包括加強既有建筑改造利用，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設，推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造等內容。

  上海易居房地產研究院副院長嚴躍進認為，《意見》提出的城市更新主要任務次序鮮明，由小到大分別包括了既有建筑、老舊小區(qū)、完整社區(qū)、城市功能、基礎設施、生態(tài)系統(tǒng)等，脈絡清晰。

  值得注意的是，《意見》在推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造等方面，將“業(yè)態(tài)升級”“植入新業(yè)態(tài)新功能”等內容列為“關鍵詞”。

  事實上，目前已有城市通過城市更新為老舊城區(qū)注入新活力，在存量空間中創(chuàng)造增量價值。

  在蘇州市姑蘇區(qū)的十全街，自2024年起通過步行改善、文化賦能的空間改造，打造以人為本的古城保護更新街區(qū)。更新改造后，街道流量、經(jīng)營時長、商戶收入顯著提升，周末高峰時期人流量翻3倍以上，街道夜間活力延長2小時，店鋪客流量和營業(yè)額提升30%、部分增長50%以上。

  “推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等改造能夠補齊生活消費短板，創(chuàng)新消費場景，有望推動城市文旅業(yè)發(fā)展，讓人民群眾生活更好、更便捷。”廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉對《證券日報》記者表示，城市更新在助力城市高質量發(fā)展的同時，也將成為提振消費、做強國內大循環(huán)的抓手之一。

  全方位進行支撐保障

  在開展城市更新行動的過程中，構建城市更新制度框架、為城市更新提供各類要素支持是不可或缺的環(huán)節(jié)。

  當前，各地正探索建立可持續(xù)的城市更新機制。住房和城鄉(xiāng)建設部數(shù)據(jù)顯示，297個地級及以上城市全面開展城市體檢，全方位查找城市短板問題，確定城市更新重點任務。310多個城市編制城市更新專項規(guī)劃，普遍形成“城市更新規(guī)劃—單元（片區(qū)）策劃—項目實施方案”的實施體系，部分城市強化精細化城市設計引導。

  “近年來，城市更新在推進過程中仍存在諸多的難點、堵點，需要頂層設計推動各地創(chuàng)新政策機制。”吳建欽表示，《意見》提出建立健全城市更新實施機制、完善用地政策、建立房屋使用全生命周期安全管理制度等六項支撐保障措施，全方位開展系統(tǒng)性保障，將有利于打通城市更新開展過程中的堵點。

  《意見》要求，建立健全城市更新實施機制。創(chuàng)新完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。

  在李宇嘉看來，城市更新“以需求為導向、以項目為牽引”，這首先要求各地“無體檢，不更新”，根據(jù)體檢發(fā)現(xiàn)問題，缺什么補什么。通過健全規(guī)劃體系和更新機制，能夠確保城市更新的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調性。

  《意見》還提出，完善用地政策。具體而言，包括“推動土地混合開發(fā)利用和用途依法合理轉換”“盤活利用存量低效用地”“鼓勵國有土地使用權人按程序自行或以轉讓、入股、聯(lián)營等方式更新改造低效用地”等舉措。

  工業(yè)園區(qū)化身生態(tài)科技園、老舊廠房變身文旅酒店……這些“華麗轉身”的背后，都涉及用地規(guī)劃的調整。

  以北京市懷柔區(qū)金隅興發(fā)老廠房改造科研樓項目為例，其在改造過程中創(chuàng)新用地政策，項目地塊由工業(yè)用地調整為研發(fā)設計用地，國有企業(yè)通過協(xié)議出讓方式取得建設用地使用權并實施改造。

  “城市更新中補短板、消除隱患、完整社區(qū)建設等，都需要增量空間，這就需要用地保障。”李宇嘉認為，這是支撐保障方面的重點。

  健全多元化投融資方式

  持續(xù)推進城市更新行動，資金保障是關鍵。

  《意見》在加強支撐保障部分，明確提出“健全多元化投融資方式”，包括“加大中央預算內投資等支持力度，通過超長期特別國債對符合條件的項目給予支持”“中央財政要支持實施城市更新行動”“地方政府要加大財政投入，推進相關資金整合和統(tǒng)籌使用，在債務風險可控前提下，通過發(fā)行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持，嚴禁違法違規(guī)舉債融資”等具體舉措。

  目前，中央及地方財政已為城市更新提供了大力支持。

  從中央財政支持角度看，今年4月初，財政部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于開展2025年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》提出“中央財政繼續(xù)支持部分城市實施城市更新行動”，并明確了補助標準和支持范圍。

  從地方政府專項債券角度看，專項債券中已有部分資金投向棚戶區(qū)改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等。企業(yè)預警通數(shù)據(jù)顯示，截至5月18日，項目資金用途包括“棚戶區(qū)改造”的規(guī)模今年已達到18247.57億元，接近2024年全年19163.70億元。

  除財政投入外，《意見》還提出，鼓勵各類金融機構在依法合規(guī)、風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下積極參與城市更新，強化信貸支持。完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新，推動符合條件的項目發(fā)行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品、公司信用類債券等。

  李宇嘉認為，《意見》強調“調動人民群眾參與城市更新積極性”“鼓勵產權所有人自主更新，支持企業(yè)盤活閑置低效存量資產”。在物業(yè)產權歸屬明晰的情況下，調動產權人改造的積極性，按照產權人的需求推進改造，解決痛點，改造效果才能得到提升。

  吳建欽表示，下階段，各部門及各地有望進一步出臺更多細化的支持性政策，合力推動我國城市更新進入多效益統(tǒng)籌、多模式創(chuàng)新、多機制支持、多要素保障、多主體參與的高質量發(fā)展期。

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