近日，工改圈被一則通知刷了屏。

日前，廣東中山公開發(fā)布《關于支持商業(yè)、住宅用地改變土地用途為工業(yè)用地的通知》（下稱《通知》），提出：對原「工改商住」申請調(diào)回工業(yè)用地的情形給予補貼，并支持推動高標準廠房開發(fā)建設和加快處置閑置土地。

(資料圖片)

「商住改工」，乍一聽有點不可思議。工改向來是塊難啃的「硬骨頭」，歷史遺留問題多、三規(guī)不符、權屬復雜、改造意愿不統(tǒng)一、被阻撓都是家常便飯，哪怕是平行改造（工改工），若沒有強有力的政策刺激，企業(yè)都沒有多少參與的意愿，更別說把高價的居住用地改成最便宜的工業(yè)用地了。

在這樣的背景下，中山提出「商住改工」，到底是一時興起還是深謀遠慮？實際做起來又有多少可行性？一起來看。

「商住改工」的歷史背景

「商住改工」，不僅企業(yè)不理解，估計大多數(shù)政府也沒這個意愿。

土地收益上，住宅用地最貴，商業(yè)用地次之，工業(yè)用地最便宜，把商住往工業(yè)改，相當于放棄了居住用地帶來的短期可觀收益，換取不知猴年馬月才能兌現(xiàn)的稅收，從這個角度看，「商住改工」無疑是一筆「虧本」生意。更何況，調(diào)規(guī)是一件非常嚴肅的事情，區(qū)里調(diào)規(guī)，要在符合國家法定土地利用總體規(guī)劃的前提下逐級上報，一直到省里批準才作數(shù)，如果是重點城市，還要報自然資源部審批，十分麻煩。

不過，由于一些特殊原因，還是有一些商業(yè)和住宅用地被改成了工業(yè)。

最初，「商住改工」是為了解決土地歷史遺留問題。

上世紀八、九十年代，經(jīng)濟的快速發(fā)展催生了大量產(chǎn)業(yè)用地、用房需求。彼時，規(guī)范的房地產(chǎn)市場尚未形成，大家也未把房產(chǎn)作為可投資的行業(yè)。在這樣的背景下，一些土地權利人未經(jīng)合法報建手續(xù)，便在居住用地上建起了工業(yè)廠房從事生產(chǎn)活動；另外，一些國有企業(yè)由于改制，土地經(jīng)過多次分割、轉讓和開發(fā)建設，房屋性質繁雜，權屬狀況已無法查清。

以上這些建筑不僅數(shù)量眾多，而且還承載著大量的產(chǎn)業(yè)，若要悉數(shù)拆除，不僅拆遷成本極高，還會對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展造成較大沖擊。

為妥善處理項目用地歷史遺留問題，一些政府采取了調(diào)規(guī)的方式，把一些不影響周邊居民日常生活的原居住用地從規(guī)劃上調(diào)整為工業(yè)用地，企業(yè)得以繼續(xù)在原土地上從事生產(chǎn)活動。

進入二十一世紀以后，城市發(fā)展和經(jīng)濟增長方式的轉變成為了「商住改工」的另一大誘因。

眾所周知，政府規(guī)劃是一種「靜態(tài)的遠景藍圖」，是基于當時的社會經(jīng)濟條件對未來做出的一種遠景規(guī)劃。但實際上社會發(fā)展是不斷變化的，一旦發(fā)展進程與當時的預測偏離過大，便會導致原有規(guī)劃滯后于現(xiàn)實需要。

一些規(guī)劃中的居住用地，在當時的背景下并無不妥，但隨著國家戰(zhàn)略轉向、行政區(qū)劃調(diào)整、重大基礎設施建設，情況發(fā)生了變化，這些規(guī)劃中的居住土地或已不適合居住、或切割了連片地塊，影響了城市發(fā)展。政府便需要出手調(diào)整控規(guī)，以讓規(guī)劃更適應城市發(fā)展。

地方政府主動求變

不過，以上兩種情況都是政府在特定條件下的「被動」調(diào)規(guī)，而非為承接產(chǎn)業(yè)做出的主動改變。

直到近幾年，隨著區(qū)域對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的需求日益旺盛，加上可供出讓的工業(yè)熟地不足，難以滿足產(chǎn)業(yè)項目落地的需要，有地方政府開始主動求變，放棄高額收益，把原商住用地調(diào)整為工業(yè)，用以承載高質量項目落戶。

案例：2020年10月29日，廣東佛山南海區(qū)桂城街道出讓4宗工業(yè)用地。廣東金投科技有限公司等4家企業(yè)成功摘得土地，用于建設企業(yè)總部，總投資額達到5.8億元。值得一提的是，這4宗地塊均屬于「住改工」地塊。

此后三年，桂城重招頻出，在坐擁金融、產(chǎn)業(yè)、科技等多重優(yōu)勢的千燈湖等片區(qū)又出讓多宗「住改工」「商改工」地塊。

單從土地出讓回報來看，桂城的「住改工」不賺錢。我們查到以下信息：2020年9月，桂城映月新城出讓一宗約65畝的商住用地，經(jīng)過40輪競價，最終以溢價40%成功出讓，成交價高達3500萬元/畝。而這4宗「住改工」地塊出讓總面積約54畝，以底價成交，平均成交均價還不到70萬/畝。

要知道，桂城作為南海中心城區(qū)，東接廣州，地理位置得天獨厚，住宅用地是絕不愁賣的。在這樣的背景下，桂城舍棄巨額眼前利益來搞工業(yè)地產(chǎn)，在我們看來，主要出于四個方面考慮。

第一，桂城是南海區(qū)的「老大哥」，經(jīng)濟十分發(fā)達，2020年度，桂城街道稅收達到162.36億元，排名佛山32個鎮(zhèn)街第一，甚至超過了全國百強鎮(zhèn)獅山和北滘。坊間把桂城街道與深圳粵海街道、廣州獵德街道、東莞南城街道并稱「灣區(qū)四大超級街道」，足見其發(fā)展實力之強。

而從另一個角度講，桂城實際上也已經(jīng)過了靠房地產(chǎn)推動經(jīng)濟發(fā)展的階段，提高城市首位度和引領力，穩(wěn)住產(chǎn)業(yè)這張金名片，才是桂城下一階段的任務，為了達到這個目標，適度放棄一些地產(chǎn)收益是十分必要的。

第二，這幾年，粵港澳灣區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營成本快速攀升，不少經(jīng)濟強區(qū)都面臨產(chǎn)業(yè)外溢的壓力，深圳粵海街道，華為、中興等企業(yè)遷出，一個重要原因就是產(chǎn)業(yè)用地不足導致經(jīng)營成本增加。而桂城同樣面臨這樣的壓力，政府深知，要避免域內(nèi)企業(yè)流失，必須增加產(chǎn)業(yè)用地供給。

第三，得益于廣佛同城效應，桂城與廣州的聯(lián)系一直很緊密，通過「商住改工」，一方面幫桂城繼續(xù)保持低洼優(yōu)勢，做好承接一線城市產(chǎn)業(yè)轉移、虹吸高層次人才的準備；另一方面也彰顯政府招商的決心和魄力——只要好企業(yè)肯來，哪怕住宅用地，我們也可以不要！

此外，入駐企業(yè)產(chǎn)生的稅收，也能給政府「回血」。桂城這4塊土地招商，瞄準的都是先進制造、智慧制造領域的優(yōu)質企業(yè)。而且政府對受讓企業(yè)也提出了明確的稅收指標要求，比如廣東天波信息技術公司拍得的TD2020(NH)WG0039地塊，監(jiān)管協(xié)議要求企業(yè)連續(xù)5年每年納稅額不低于1500萬元，按這個數(shù)字來計算，政府可以在企業(yè)投產(chǎn)后8年左右平衡因土地變性「損失」的土地出讓金，此外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展還會帶動周邊土地升值（當然，相比土地財政，靠工業(yè)創(chuàng)稅還是慢太多了）。

桂城「商住改工」是為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還有一些城市則要借此擺脫對房地產(chǎn)的依賴。

案例：2022年，湘潭天易經(jīng)開區(qū)經(jīng)報請湘潭縣委研究決定，將原已供應的4宗約415畝商住用地（受房地產(chǎn)市場大環(huán)境影響未進行商業(yè)開發(fā)）收回，并由商住用地轉變?yōu)楣I(yè)用地，用于建設軌道交通配套產(chǎn)業(yè)園項目一期，落戶柏屹智能裝備產(chǎn)業(yè)園等5個產(chǎn)業(yè)項目。

產(chǎn)業(yè)用地缺口大、發(fā)展空間「捉襟見肘」，是城市發(fā)展過程中面臨的普遍問題。但話說回來，全國缺地的城市是極少的，很多城市手里有大量限制建設用地。只不過，房地產(chǎn)作為建設用地最簡單的利用方式，由于賣地快、回款快、價格高，一直被地方政府作為首選。但現(xiàn)如今隨著政策調(diào)整，地產(chǎn)行業(yè)到了拐點，房地產(chǎn)已經(jīng)不能作為經(jīng)濟的主要增長點，城市要想更進一步，則必須向產(chǎn)業(yè)要增量。

中山政策解讀

不過，以上這些，都還僅限于政府層面的調(diào)控，而《通知》的出臺，則把「商住改工」真正下沉到了企業(yè)。

中山著急發(fā)展工業(yè)，是有原因的。

2022年，中山市GDP為3631.28億元，同比增長0.5%，經(jīng)濟總量僅排在全省第十，體量在珠三角九市排名第八，被粵西的茂名、湛江反超。要知道，中山是大灣區(qū)城市，地理位置、產(chǎn)業(yè)基礎要好過茂名和湛江。造成這種現(xiàn)象的直接原因就是中山產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，其主導產(chǎn)業(yè)燈飾、家具等面臨激烈的市場競爭，而集成電路、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)又比較薄弱。點我了解，園區(qū)多渠道拓客

在這樣的背景下，中山必定要鉚足勁搞工業(yè)。不過，要讓企業(yè)參與「商住改工」，沒有政策激勵一定不行。

我們看了《通知》，發(fā)現(xiàn)兩個亮點。

1、「商住改工」僅針對此前變過性質的土地

原文：對原由工業(yè)用地轉為商業(yè)、住宅用地，申請調(diào)回工業(yè)用地的情形給予補貼。將原改變土地用途時已補繳的土地價款數(shù)額，作為本次土地用途改變的補貼發(fā)放給土地使用權人。

解讀：

也就是說，「商住改工」目前僅對曾經(jīng)由工業(yè)用地轉為商業(yè)、住宅用地，現(xiàn)在想變回工業(yè)用途的土地開放，而原有住宅用地申請調(diào)整為工業(yè)用地的應如何處理，《通知》并沒有給出明確解讀。

在我們看來，政府此舉主要出于四個考慮。

其一，未經(jīng)過變性的商住用地，補貼額難以確定。如果按拿地價算，早年拿地的企業(yè)肯定不愿意，而那些拿在高點的開發(fā)商卻可以趁機解套；如果按目前的地價算，成本又太高，還不如自己收儲再出讓。

第二，哪怕企業(yè)同意變，涉及到的東西也非常多，居住變工業(yè)，是否會與周邊規(guī)劃沖突？評價指標如何設計？土地年限如何折算？都是難題。更何況，很多地塊一開始就不適宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)、尤其是工業(yè)，讓這樣的土地變性，必然會導致更大的問題。而以前變性過的土地至少是曾經(jīng)經(jīng)過論證、符合城市總體規(guī)劃、且符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的，可以避免規(guī)劃上的沖突。

第三，目前破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的主流思路還是盤活現(xiàn)有存量產(chǎn)業(yè)空間，傳統(tǒng)住宅改為工業(yè)用房必須大拆大建，而不少調(diào)規(guī)后的住宅用地上面還是廠房，這次再申請調(diào)回工業(yè)用地，原來的建筑可以直接拿來用。

最后，無論「工改」還是「改工」，改造項目的推進成本都非常高，不僅資金占用周期很長，融資難度也大，加上地產(chǎn)全線下行，如果沒有產(chǎn)業(yè)引入、產(chǎn)業(yè)運營經(jīng)驗就盲目下場，虧損概率很大，一旦項目爛尾，對企業(yè)和政府都是巨大的傷害。縮小改造的范圍，其實也是一種規(guī)避風險的手段。

2、「改工」與「工改」，扶持政策相同

原文：新建高標準廠房入駐企業(yè)為我市優(yōu)先發(fā)展企業(yè)或畝均稅收貢獻不低于30萬/畝的，土地使用權人自持比例可降低至確權登記總建筑面積的20%；在滿足獨立使用和消防安全的基礎上，按照單元面積不少于300平方米進行分割。新建高標準廠房在行政辦公和生活配套設施用地面積占比不超過 7%的前提下，允許將計容建筑面積占比提高到20%.....

解讀：根據(jù)中山之前發(fā)布的《關于促進村鎮(zhèn)低效工業(yè)園改造升級的若干措施》和《中山市「工改工」項目畝均貢獻階梯式獎勵實施細則》等文件，除了第一條返還地差，其他扶持政策與「工改工」「工改M0」項目完全相同。并非大家所想的「商住改工」還有什么額外的優(yōu)惠。

「商住改工」的挑戰(zhàn)與機遇

對于「商住改工」，我們有幾點想法。

首先，「商住改工」這事兒，不符合大多數(shù)企業(yè)的利益。所以，短期內(nèi)各地「商住改工」只有兩條路徑。要么和中山一樣，從那些土地曾經(jīng)變過用途，但由于房地產(chǎn)市場變化，想要「反悔」的企業(yè)入手；要么就由政府收儲，統(tǒng)一調(diào)規(guī)變性。當然，這也沒有什么不妥，因為經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)培育本就是政府的核心任務，市場化企業(yè)不會也沒有必要為此買單。

第二，自房地產(chǎn)進入下行期以來，產(chǎn)業(yè)事實上已經(jīng)成為了地方政府的最主要追求，但即便如此，工業(yè)用地的價值也比較有限。因為工業(yè)地產(chǎn)的火熱主要得益于地價偏低、成本合理、吸引投資和支持工業(yè)發(fā)展的諸多優(yōu)惠條件疊加，隨著工業(yè)地產(chǎn)價格繼續(xù)上漲，其成本優(yōu)勢會慢慢減弱，最終達到一個相對的動態(tài)平衡，所以企業(yè)也不要盲目跟風，整好資源，想好怎么做再上。

第三，根據(jù)「商住改工」的緊迫性，有三類用地應優(yōu)先考慮，一類是工業(yè)集中區(qū)里的零星住宅/居住用地；二是零散的、小面積的地塊，因為企業(yè)做住宅也不方便，不如連接成片集中做產(chǎn)業(yè)；三就是中山這次提出的、曾經(jīng)變過性的土地。

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