如今，在強(qiáng)烈的發(fā)展訴求和體制機(jī)制掣肘的沖突下，「專業(yè)人做專業(yè)事」已經(jīng)成為政府的共識(shí)。這兩年，各地政府圍繞「政企分開(kāi)、政資分開(kāi)」的目標(biāo)做了大量探索。

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今天，作者和大家分享政府園區(qū)市場(chǎng)化運(yùn)作的幾種先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，供參考。

管委會(huì)主導(dǎo)的「管委會(huì)+公司」模式

「管委會(huì)+公司」是近幾年比較熱門(mén)的體制改革方向。

在該模式下，由政府注資成立平臺(tái)公司，由公司承擔(dān)園區(qū)的融資開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)建設(shè)、招商運(yùn)營(yíng)等任務(wù)；而管委會(huì)作為園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)園區(qū)的頂層規(guī)劃、政策制定、行政審批、社會(huì)事務(wù)管理等職能。在該模式下，園區(qū)專業(yè)化水平得以提升，同時(shí)管委會(huì)繁重的工作也得到一定程度的釋放，讓管委會(huì)能夠全身心投入到重要決策和行政事務(wù)上。

但就目前來(lái)看，園區(qū)平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

過(guò)去，園區(qū)平臺(tái)公司最主要的任務(wù)就是幫政府融資，起一個(gè)「錢(qián)袋子」的作用，因此政府只會(huì)關(guān)心平臺(tái)公司融到多少錢(qián)，并不會(huì)重視公司本身的發(fā)展，往往導(dǎo)致平臺(tái)公司背負(fù)巨額債務(wù)。而隨著財(cái)政部對(duì)地方債的監(jiān)管趨嚴(yán)，平臺(tái)公司也需要轉(zhuǎn)型成為一家能夠「自我造血」的公司，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，平臺(tái)公司則必須在以往的建設(shè)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)之外，探索產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資等新的盈利增長(zhǎng)點(diǎn)。

企業(yè)主導(dǎo)的「公司+管委會(huì)」模式

企業(yè)主導(dǎo)的「公司+管委會(huì)」模式，是指以企業(yè)為主體設(shè)立園區(qū)，由地方政府批準(zhǔn)成立園區(qū)管委會(huì)，并授予管委會(huì)一定的行政管理和服務(wù)職能，是一種「政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲」的運(yùn)作模式。

在「公司+管委會(huì)」模式下，企業(yè)作為園區(qū)開(kāi)發(fā)的主體，擁有更大的自主決策權(quán)，而管委會(huì)主要以行政職能為主，很少或完全不參與園區(qū)的具體經(jīng)營(yíng)。而與之對(duì)應(yīng)的是——政府除了在前期會(huì)給予企業(yè)一定扶持，后面都需要園區(qū)自負(fù)盈虧。

采取這一模式的知名園區(qū)有蘇州工業(yè)園、上海紫竹高新區(qū)等，其中，紫竹高新區(qū)主體「上海紫竹高新區(qū)（集團(tuán)）有限公司」由七家單位共同組建，民營(yíng)企業(yè)紫江集團(tuán)為第一大股東（55%）；運(yùn)營(yíng)上，公司負(fù)責(zé)土地征用、開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商運(yùn)營(yíng)等工作，管委會(huì)只在大方向上提供指導(dǎo)；盈利模式上，園區(qū)前期以政府扶持資金作為主要收入來(lái)源，后期則通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)實(shí)現(xiàn)「自我造血」。

「園中園」模式

「園中園」模式秉承的是「統(tǒng)一規(guī)劃，獨(dú)立建設(shè)」理念，政府在總體規(guī)劃的前提下，把一個(gè)大園區(qū)拆分成多個(gè)獨(dú)立的「園中園」，并明確每個(gè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)要求。再通過(guò)招商引資、政企合作等方式招引具備實(shí)力的企業(yè)負(fù)責(zé)每個(gè)「園中園」的市場(chǎng)化建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。

在該模式下，管委會(huì)只要統(tǒng)籌全局，并管好幾個(gè)運(yùn)營(yíng)主體，具體的開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商引資、運(yùn)營(yíng)管理等工作都由企業(yè)負(fù)責(zé)。

在作者看來(lái)，「園中園」模式是把雙刃劍，好的一點(diǎn)是，由于園區(qū)是龍頭企業(yè)自建，而龍頭企業(yè)對(duì)鏈上的中小企業(yè)有天然的吸附效應(yīng)，或能快速帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展；但如果政府監(jiān)管不到位，或者企業(yè)投機(jī)心理較重，也可能出現(xiàn)圍而不建、粗放用地、入駐企業(yè)質(zhì)量參差不齊等棘手問(wèn)題。

「管委會(huì)+基金」模式

政府利用手里的土地、項(xiàng)目、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等開(kāi)展融資，吸引社會(huì)資本參與開(kāi)發(fā)建設(shè)；同時(shí)由管委會(huì)出資占股（其余資金由基金管理機(jī)構(gòu)向社會(huì)募集），設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金、創(chuàng)投基金等，吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)和高成長(zhǎng)性企業(yè)來(lái)園區(qū)投資建園。

「基金引領(lǐng)」已是行業(yè)的主流趨勢(shì)，但不能忽略的是，資本運(yùn)作是一項(xiàng)高難度、高風(fēng)險(xiǎn)的活兒，除了資管新規(guī)落地，募資形式愈發(fā)嚴(yán)峻以外，企業(yè)投資決策也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，企業(yè)要考慮的事情很多，引導(dǎo)基金往往只是其中一個(gè)因素，想實(shí)現(xiàn)企業(yè)的真正落地仍然任重道遠(yuǎn)。

國(guó)企代行政府職能模式

在該模式下，政府以地方立法確立公司化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，不設(shè)園區(qū)管委會(huì)，由園區(qū)公司負(fù)責(zé)園區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)和行使部分管理職能，直接與地方政府對(duì)接。

這一模式典型案例是上海漕河涇。1988年，上海市政府把建一個(gè)工業(yè)區(qū)、對(duì)標(biāo)北京電子城的任務(wù)交給了漕河涇；1990年，上海市人大通過(guò)《上海市漕河涇新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)暫行條例》，以地方立法確立了公司化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，確認(rèn)由園區(qū)公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、招商、運(yùn)營(yíng)等事宜，并授予園區(qū)黨委建制、行政級(jí)別、項(xiàng)目審批等經(jīng)濟(jì)管制權(quán)力和必要的特許經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)職能。在經(jīng)營(yíng)上，開(kāi)發(fā)區(qū)前期的土地由政府劃撥，在取得收入后滾動(dòng)發(fā)展。

委托開(kāi)發(fā)模式

在委托開(kāi)發(fā)模式下，管委會(huì)委托產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商或地產(chǎn)商進(jìn)行片區(qū)開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)管理，政府提供相應(yīng)的政策支持，為入駐企業(yè)提供行政服務(wù)并對(duì)受托公司進(jìn)行考核；公司則全權(quán)負(fù)責(zé)園區(qū)的總體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理、開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商引資、運(yùn)營(yíng)管理等任務(wù)。

通過(guò)委托開(kāi)發(fā)模式，管委會(huì)為受托公司提供低廉的土地、并給予其一定的基礎(chǔ)建設(shè)投資返還、招商引資傭金返還等，換得GDP和稅收。

對(duì)管委會(huì)而言，實(shí)行委托開(kāi)發(fā)模式有三個(gè)好處，第一是省錢(qián)，過(guò)去要花一大筆錢(qián)搞基礎(chǔ)設(shè)施配套，現(xiàn)在這個(gè)任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了公司；二是省力，管委會(huì)只要做好考核和重大決策，并提供政策支持即可，其他的專（zāo）業(yè)（xīn）事一并交予公司；三是省心，享受專業(yè)公司的開(kāi)發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商、咨詢服務(wù)、品牌打造等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)的人干專業(yè)的事。

委托運(yùn)營(yíng)模式

在委托運(yùn)營(yíng)模式下，管委會(huì)除了常規(guī)的政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批等行政管理職能之外，還要負(fù)責(zé)園區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。只把難度最大、技術(shù)含量最高的產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)服務(wù)環(huán)節(jié)「剝離」。運(yùn)營(yíng)公司按照「市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化管理」模式，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，并制定市場(chǎng)化績(jī)效考核體系和激勵(lì)分配機(jī)制，完成任務(wù)指標(biāo)。

對(duì)管委會(huì)而言，實(shí)行委托運(yùn)營(yíng)模式有兩個(gè)好處，一是運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)擁有專業(yè)的招商團(tuán)隊(duì)、靈活的激勵(lì)機(jī)制（這一點(diǎn)很重要），完善的園區(qū)運(yùn)營(yíng)體系和廣泛的高層次人才項(xiàng)目資源，符合園區(qū)的戰(zhàn)略意圖；二是在委托運(yùn)營(yíng)模式下，管委會(huì)只需一次性支付運(yùn)營(yíng)商一筆費(fèi)用，由運(yùn)營(yíng)商直接帶成熟團(tuán)隊(duì)進(jìn)駐，省下了自行組建團(tuán)隊(duì)和培養(yǎng)人才的時(shí)間精力成本。

不過(guò)，這兩年財(cái)政形勢(shì)緊張，很多地方政府已經(jīng)拿出不一年幾百萬(wàn)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)。在這樣的背景下，一些政府用房租來(lái)「抵扣」運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，即房子歸運(yùn)營(yíng)商免費(fèi)使用（企業(yè)入駐仍需通過(guò)政府評(píng)審），政府不再另行支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

管委會(huì)「聘任制」

「聘任制」其實(shí)已經(jīng)不是什么新鮮事了，很多園區(qū)通過(guò)實(shí)行「聘任制」，把政府與企業(yè)的管理職能和范疇界定開(kāi)，確保園區(qū)能夠市場(chǎng)化運(yùn)作。

以前，行政化在園區(qū)招商運(yùn)營(yíng)中優(yōu)勢(shì)明顯，一是公務(wù)員有權(quán)利用優(yōu)惠政策進(jìn)行招商引資，二是園區(qū)往往需要承載一些社會(huì)事務(wù)，用體制內(nèi)的人員比較方便，而且公務(wù)員隊(duì)伍擁有大批的人才，可以隨選隨用。但隨著時(shí)代發(fā)展，體制掣肘下的管委會(huì)地位經(jīng)常得不到保障，嚴(yán)重影響其招商運(yùn)營(yíng)能力的進(jìn)一步發(fā)揮；而政府對(duì)管委會(huì)的權(quán)力下放不全面、不到位，園區(qū)招商機(jī)制和考核機(jī)制的僵化，專業(yè)化、職業(yè)化園區(qū)隊(duì)伍的缺失等問(wèn)題都嚴(yán)重降低了園區(qū)的效能。而通過(guò)「聘任制」建立獨(dú)立的獎(jiǎng)懲考核體系，能充分調(diào)動(dòng)干部的積極性，同時(shí)能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制廣泛撬動(dòng)社會(huì)資源，拓展招商視野和領(lǐng)域。

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