當(dāng)前中國投融資體制一大短板，是投資法制建設(shè)相對滯后。比如投資規(guī)模超過15萬億元的政府和社會資本合作(PPP)項目，仍沒有一部上位法規(guī)，正在制定的PPP條例未如預(yù)期時間落地。

近日，財政部在一份回應(yīng)全國人大代表相關(guān)建議的答復(fù)中表示，將配合有關(guān)部門推動PPP條例早日出臺，為PPP項目規(guī)范實施提供法律保障。同時指出一些地方采用“授權(quán)-建設(shè)-運營”(ABO)、“融資+工程總承包”(F+EPC)等模式項目，存在隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。

PPP立法難產(chǎn)，有待加快

PPP模式從2014年開始“野蠻生長”，項目數(shù)量和投資規(guī)模急劇增長。為了防范風(fēng)險，2017年以來，財政部等部門強化監(jiān)管，清理出大量不合規(guī)項目，PPP進(jìn)入規(guī)范發(fā)展期。

財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至8月21日，全國PPP綜合信息平臺項目庫管理庫中入庫項目10113個，投資額約15.8萬億元。

為了促進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，早在2017年7月，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(下稱“PPP條例意見稿”)對外征求意見。相比于此前財政部和國家發(fā)改委等部門規(guī)章，PPP條例的法律層級最高，備受投資者期待。

國務(wù)院辦公廳曾發(fā)文，2018年底前制定出臺PPP條例，由司法部、發(fā)展改革委和財政部負(fù)責(zé)。不過PPP條例至今未出臺。

財政部在上述答復(fù)中稱，由于現(xiàn)行PPP管理制度法律層級和效力較低，對PPP的內(nèi)涵外延、職責(zé)分工等缺乏法律層面的統(tǒng)一規(guī)制，當(dāng)前推進(jìn)PPP工作仍面臨政策預(yù)期不穩(wěn)、管理職責(zé)不清、程序銜接不暢等問題。

清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財經(jīng)，PPP條例難產(chǎn)是因為PPP涉及面廣，各部委之間有很多責(zé)任權(quán)利很難協(xié)調(diào)，如國家發(fā)改委、財政部、審計署和各個行業(yè)部委，而且之前很多相關(guān)法律沒有考慮到PPP的特殊性，而條例級別低于法律，很難解決有關(guān)法律沖突問題。

財政部PPP中心主任焦小平認(rèn)為，出臺PPP條例是當(dāng)前破除制約PPP改革發(fā)展體制機制障礙的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前急需出臺PPP條例，統(tǒng)一頂層制度設(shè)計，解決歷史遺留下來的分散分治問題，系統(tǒng)優(yōu)化營商環(huán)境，加強合作各方權(quán)益保護(hù)，穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期。

財政部在上述回復(fù)中表示，將配合司法部等有關(guān)方面，在PPP條例等相關(guān)立法工作中，進(jìn)一步加強對PPP內(nèi)涵外延、職責(zé)分工、程序銜接、PPP與其他非傳統(tǒng)投融資模式的邊界等問題的理論研究和實踐分析，推動PPP條例早日出臺，為PPP項目規(guī)范實施提供法律保障。

警惕ABO等模式隱性債務(wù)風(fēng)險

財政部在上述答復(fù)中表示，由于PPP監(jiān)管趨嚴(yán)等原因，部分地方開始采用“授權(quán)-建設(shè)-運營”(ABO)、“融資+工程總承包”(F+EPC)等尚無制度規(guī)范的模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。

“地方喜歡用ABO和F+EPC模式做項目，主要是想打擦邊球逃避中央部委嚴(yán)控舉債的監(jiān)管，也便于簡化流程盡快上馬項目，并可以借力央企信用融資和建設(shè)能力。最近一兩年這兩種模式比較多地被運用。”王守清說。

一位地方財政官員告訴第一財經(jīng)，目前地方做基建項目，主流還是以發(fā)行地方政府債券籌資為主，其他融資模式并存。上述兩種模式的優(yōu)勢在于一方面提前解決了項目融資問題，另一方面便于城投或國有企業(yè)直接參與項目建設(shè)。這兩種模式的實施主體一般都是國有企業(yè)或融資平臺，項目一旦出現(xiàn)問題，可能都要由政府買單，所以可能存在隱性債務(wù)風(fēng)險。

王守清表示，ABO項目有兩種情況，如果是地方政府ABO項目給地方融資平臺公司，平臺公司再找投資者一起干，若投資者不能從項目本身創(chuàng)造的直接或間接現(xiàn)金流收回投資與貸款等，ABO就需要平臺公司用自己的現(xiàn)金與資產(chǎn)補貼投資者;如果平臺公司無力補貼且未與政府脫鉤，就有可能變成政府還款責(zé)任，就形成了政府隱性債務(wù)。如果政府直接把ABO項目給非平臺公司的投資者，情況類似，但還違反招投標(biāo)法。F+EPC與ABO類似，但可能中間沒有平臺公司。

PPP專家、大岳咨詢董事長金永祥告訴第一財經(jīng)，ABO是地方政府將項目授權(quán)給其控制的國有企業(yè)。傳統(tǒng)上，地方政府和其所擁有的國企之間的邊界是非常模糊的，造成了很多隱性債務(wù)隱患。ABO理清了地方政府和其控制的國有企業(yè)之間的邊界，有助于減少隱性債務(wù)，在ABO模式下金融機構(gòu)可以做出比較好的判斷，不再簡單以政府的信用為背書為其提供融資。目前ABO沒有明確的政策規(guī)定，需要在研究實踐案例的基礎(chǔ)上進(jìn)一步的完善政策。

他認(rèn)為，F(xiàn)+EPC模式存在社會資本和政府之間的合作，但與現(xiàn)行的預(yù)算法和PPP政策存在一定的沖突。實踐中，地方政府和社會資本方以及金融機構(gòu)對這種模式都比較謹(jǐn)慎，但由于地方政府穩(wěn)增長的壓力比較大，以及PPP的監(jiān)管越來越嚴(yán)格，所以這種模式也有一定的需求和市場規(guī)模。不應(yīng)簡單否定F+EPC是一種可選擇的模式，可以通過完善F+EPC政策，把其納入PPP范疇。

“十四五”規(guī)劃綱要提出，規(guī)范有序推進(jìn)PPP。金永祥認(rèn)為，經(jīng)過前期政策調(diào)整后，PPP進(jìn)入了成熟階段，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。比如PPP政策將不再劇烈波動，PPP成為政府基建投融資的常態(tài)化工具之一，隨著前期行政推動色彩的淡化，PPP的發(fā)展將回到市場邏輯。

王守清表示，PPP模式不可能再有前期大干快上的熱潮，而是理性發(fā)展。由于前些年P(guān)PP項目大干快上，很多項目需要政府支付或補貼，一些項目原來實施方案不佳，或合同簽得不完善，疊加PPP清理整頓、地方政府換屆、各地審計口徑不一等因素，項目爭議越來越多。一些地方財力吃緊，難以及時支付項目費用或補貼，這些都值得重視。

標(biāo)簽： 投資法制 財政部明確 PPP條例出臺 PPP立法