公共利益，顧名思義，非個(gè)人利益之謂也。表面看來(lái)，公共利益一詞定義明晰。然而，這一廣泛見(jiàn)之于諸多法律的詞語(yǔ)，卻難以找到統(tǒng)一的定義。

湖北省高級(jí)人民法院就荊州市某餐飲公司訴市政府行政復(fù)議決定一案近日作出二審判決，其駁回上訴的理由是環(huán)保部門(mén)的行政行為雖然確認(rèn)違法，但撤銷(xiāo)處罰決定“將存在給社會(huì)公共利益造成重大損害的隱患”。

類(lèi)似案例并不鮮見(jiàn)。2020年9月29日，最高人民法院就貴州省安順市西秀區(qū)人民政府的一份征收決定作出再審判決，認(rèn)為區(qū)政府未提供足夠證據(jù)證明撤銷(xiāo)征收決定會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成損害，改判撤銷(xiāo)其作出的征收決定書(shū)。

有專(zhuān)家告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，公共利益概念的不確定性，導(dǎo)致司法實(shí)踐中亂象叢生。依據(jù)現(xiàn)行法律，公共利益雖與個(gè)體利益屬相對(duì)應(yīng)的范疇，但本質(zhì)上兩者都是保護(hù)的對(duì)象。出現(xiàn)沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)先考慮同時(shí)保全公共利益和個(gè)體利益，然后才考慮公共利益在法律保護(hù)上的優(yōu)先順位。此外，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快明確公共利益概念，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，將個(gè)體利益的損害降到最小。

公共利益相關(guān)糾紛頻發(fā)

守住公平正義司法防線

2019年6月3日，北京互聯(lián)網(wǎng)法院依法向“暗刷流量”案雙方當(dāng)事人送達(dá)判決書(shū)。同時(shí)，北京互聯(lián)網(wǎng)法院也收到了本案雙方當(dāng)事人主動(dòng)繳納的非法獲利款——原告常某某向法院繳納了非法獲利16130元，被告許某繳納了30743元。至此，這起全國(guó)首例涉及“暗刷流量”虛增網(wǎng)站點(diǎn)擊量的案件順利履行完畢。

北京互聯(lián)網(wǎng)法院認(rèn)為，“暗刷流量”的行為違反商業(yè)道德底線，使得同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)價(jià)值被減損，破壞正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，侵害了不特定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的利益，同時(shí)也會(huì)欺騙、誤導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)用戶選擇與其預(yù)期不相符的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品。常某某與許某之間“暗刷流量”的交易行為侵害廣大不特定網(wǎng)絡(luò)用戶的利益，進(jìn)而損害了社會(huì)公共利益、違背公序良俗，其行為應(yīng)屬絕對(duì)無(wú)效。

關(guān)于公共利益的案例，還有在網(wǎng)絡(luò)上沸沸揚(yáng)揚(yáng)的楊帆勸阻吸煙致人死亡案。

此前，段某在電梯內(nèi)吸煙，楊帆進(jìn)行勸阻，二人因此發(fā)生語(yǔ)言爭(zhēng)執(zhí)，物業(yè)工作人員發(fā)現(xiàn)后調(diào)停。然而，年近七旬的段某在進(jìn)入物業(yè)辦公室后突發(fā)心臟病，經(jīng)搶救無(wú)效死亡。根據(jù)公平原則，一審法院判定楊帆向段某家屬補(bǔ)償15000元，段某家屬不服提起上訴。

二審法院否定了楊帆勸阻吸煙行為與段某死亡結(jié)果之間在法律上存在因果關(guān)系，認(rèn)為“勸阻吸煙是維護(hù)公共利益的行為”，在楊帆沒(méi)有提起上訴的情況下撤銷(xiāo)了一審判決，免除了楊帆的補(bǔ)償責(zé)任。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強(qiáng)告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，法律的作用之一，是維護(hù)社會(huì)公知良序、公平正義。法院能給維護(hù)法律和公德的一方以公正的判決，讓人們?cè)诮窈竺鎸?duì)違法行為時(shí)有挺身而出的勇氣和底氣。二審法院就事論事、就案論案，不累及其他，第一時(shí)間糾正一審法院使用法律錯(cuò)誤而沒(méi)有讓見(jiàn)義勇為者因此受到傷害，體現(xiàn)出司法機(jī)關(guān)在面對(duì)復(fù)雜糾紛、輿論關(guān)注等各種壓力時(shí)的擔(dān)當(dāng)和定力，更守住了公平正義的最后防線。

公共利益缺乏明確定義

存在隨意適用法律風(fēng)險(xiǎn)

究竟何為公共利益目前并沒(méi)有統(tǒng)一的定義。面對(duì)因?yàn)闆](méi)有界定而受到諸多質(zhì)疑的“公共利益”，立法部門(mén)的解釋是：在不同領(lǐng)域和不同情形下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，不宜也難以對(duì)各種公共利益作出統(tǒng)一規(guī)定。

在北大法寶網(wǎng)站上，《法治日?qǐng)?bào)》記者以“公共利益”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)提及“公共利益”的現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門(mén)規(guī)章共有2100部。然而，在數(shù)量如此龐大的法律法規(guī)中，《法治日?qǐng)?bào)》也未找到公共利益的準(zhǔn)確定義。

2020年11月26日，湖北省高院就荊州市某餐飲公司訴市政府行政復(fù)議決定一案作出二審判決，駁回上訴，理由是環(huán)保部門(mén)的行政行為雖確認(rèn)違法，但撤銷(xiāo)處罰決定“將存在給社會(huì)公共利益造成重大損害的隱患”。

2018年1月，荊州市環(huán)保部門(mén)以荊州市某餐飲公司水上餐廳“存在未辦理環(huán)評(píng)手續(xù)擅自建設(shè)主體工程，未配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施且未經(jīng)‘三同時(shí)’驗(yàn)收的情況下擅自投入經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)廢水超標(biāo)排入長(zhǎng)江”為由，擬決定對(duì)荊州市某餐飲公司水上餐廳實(shí)施停業(yè)、關(guān)閉的行政處罰。

荊州市某餐飲公司向環(huán)保部門(mén)提出申辯，環(huán)保部門(mén)采納了該公司“不存在超過(guò)國(guó)家規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物”意見(jiàn)，但以該公司存在“在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中將油水分離器中的部分餐飲廢水直接排放至長(zhǎng)江，對(duì)周邊水環(huán)境造成影響”為由，作出罰款10萬(wàn)元的處罰決定。

2018年11月，荊州市環(huán)保部門(mén)以同一事實(shí)和理由，再次決定對(duì)荊州市某餐飲公司作出停業(yè)、關(guān)閉的行政處罰。

荊州市人民政府復(fù)議后認(rèn)為，處罰決定存在認(rèn)定主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的情形，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。但又認(rèn)為，如果撤銷(xiāo)處罰決定，荊州市某餐飲公司可能恢復(fù)經(jīng)營(yíng)，其對(duì)周?chē)h(huán)境造成污染的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，亦存在給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和人民群眾的生命健康造成重大損害的隱患。

最終，荊州市人民政府確認(rèn)環(huán)保部門(mén)的行政行為違法，但不予撤銷(xiāo)。

荊州市某餐飲公司訴至法院，但荊州市中院一審和湖北省高院二審均支持荊州市人民政府復(fù)議時(shí)的觀點(diǎn)，判決環(huán)保部門(mén)的行政行為違法，但不予撤銷(xiāo)。

荊州市某餐飲公司向最高人民法院提出申訴。該公司認(rèn)為，環(huán)保部門(mén)第一次處罰后，該公司對(duì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行了徹底整改，達(dá)到相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，不存在會(huì)給社會(huì)公共利益造成重大損害的行為。

在最高人民法院第四巡回法庭訴訟服務(wù)中心，接談法官對(duì)荊州市某餐飲公司負(fù)責(zé)人進(jìn)行訴前化解。接談法官認(rèn)為，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境很?chē)?yán)格，這是一個(gè)大的政策要求，政府只是作出關(guān)閉行為，沒(méi)有顯示罰款，再審沒(méi)有實(shí)際意義，“直接回去走賠償訴訟就可以了”。

北京市人大常委會(huì)立法咨詢(xún)專(zhuān)家胡功群說(shuō)，公共利益和誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗等原則相似，屬于抽象的法律原則，在適用時(shí)存在一定的靈活性。但實(shí)踐中法官所援引的規(guī)制越具體，越能體現(xiàn)出司法的專(zhuān)業(yè)性和中立性。在立法沒(méi)有對(duì)公共利益進(jìn)行定義的前提下，依靠專(zhuān)長(zhǎng)于依法斷案的法官去援引和解釋公共利益，可能導(dǎo)致隨意適用法律原則的風(fēng)險(xiǎn)，影響司法的可預(yù)見(jiàn)性和公信力。

立法界定公共利益內(nèi)涵

行政權(quán)司法權(quán)同時(shí)介入

據(jù)《法治日?qǐng)?bào)》記者不完全統(tǒng)計(jì)，2009年至今，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上有40多萬(wàn)份裁判理由中涉及“公共利益”的判決、裁定，其中大部分法律文書(shū)沒(méi)有對(duì)何為公共利益進(jìn)行解釋?zhuān)械姆ㄔ夯蛘咧灰霉怖孢@一名詞，或者相對(duì)隨意地對(duì)公共利益作出解釋?zhuān)踔链嬖跒E用“公共利益”的情況，影響了裁判效力的穩(wěn)定性。

此前，何樹(shù)秀與廣東某某律師事務(wù)所簽訂委托代理合同，約定風(fēng)險(xiǎn)代理，后廣東某某律師事務(wù)所以何樹(shù)秀未經(jīng)其同意私下撤訴為由，要求何樹(shù)秀支付合同約定的全部律師費(fèi)。

廣東省佛山市禪城區(qū)人民法院一審認(rèn)為，廣東某某律師事務(wù)所為獲取利益最大化的可能，限制委托人何樹(shù)秀進(jìn)行調(diào)解、和解、撤訴、放棄訴訟請(qǐng)求等訴訟權(quán)利，侵犯了何樹(shù)秀在訴訟中的自由處分權(quán)，違反了社會(huì)公共利益。

對(duì)于何為公共利益，二審法院認(rèn)為，廣東某某律師事務(wù)所及其律師作為法律服務(wù)者，在接受當(dāng)事人委托代理訴訟事務(wù)中，應(yīng)當(dāng)尊重委托人關(guān)于接受調(diào)解、和解的自主選擇。基于多收代理費(fèi)的目的，限制委托人接受調(diào)解、和解，不僅侵犯委托人的訴訟權(quán)利，加重委托人的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也不利于促進(jìn)社會(huì)和諧，違反社會(huì)公共利益。最終法院駁回廣東某某律師事務(wù)所的上訴。

《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪得知，司法實(shí)踐中，除了上述涉及公共利益的糾紛外，土地、房屋的征收決定也是公共利益和個(gè)人權(quán)利沖突較為明顯的領(lǐng)域。

據(jù)上海律師林思貴介紹，房屋征收決定，指的是市縣級(jí)政府對(duì)某國(guó)有地塊上房屋進(jìn)行征收的行政決定，一旦被撤銷(xiāo)，便意味著該行政決定失去了效力，這將直接導(dǎo)致征收工作的夭折，倘若征收人仍想在該地塊進(jìn)行征收工作，則需要重新開(kāi)始征收前置程序。司法實(shí)踐中，確認(rèn)征收決定違法的判例時(shí)有發(fā)生，但是撤銷(xiāo)征收決定的案件少之又少。

不過(guò)，《法治日?qǐng)?bào)》記者發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，撤銷(xiāo)征收決定的案件有慢慢增加的趨勢(shì)。

2017年8月8日，貴州省安順市西秀區(qū)人民政府作出征收決定書(shū)，王先生的房屋被納入棚戶改造項(xiàng)目的征收范圍。

一審法院以安順市西秀區(qū)人民政府作出征收決定合法，符合公共利益需要為由，駁回王先生的訴訟請(qǐng)求。二審法院則確認(rèn)征收決定違法，棚戶改造項(xiàng)目是政府重要的安居保障性工程，公益屬性明顯，一旦撤銷(xiāo)將會(huì)損害更大的公共利益。據(jù)此判決不予撤銷(xiāo)。

2020年9月29日，最高人民法院一槌定音：安順市西秀區(qū)人民政府所作19號(hào)征收決定，超越法定職權(quán)，缺乏法律依據(jù)，且并未提供足夠證據(jù)證明撤銷(xiāo)案涉征收決定會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害，被訴征收決定具備撤銷(xiāo)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，終審判決撤銷(xiāo)安順市西秀區(qū)人民政府作出的征收決定。

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授張運(yùn)書(shū)認(rèn)為，盡管精準(zhǔn)界定公共利益存在困難，但公共利益的基本特性可以明確：第一，主體的不特定性。公共利益的主體是不特定的多數(shù)人或全體，這些不特定主體的共同利益，指向主體利益相一致的方面。第二，直接相關(guān)性。公共利益也應(yīng)為利益主體所直接享受，要避免把與公共利益間接相關(guān)的事項(xiàng)都?xì)w為公共利益。第三，目的的非營(yíng)利性。政府征收不能以營(yíng)利為目的，否則就不屬于公共利益。

“最高法判決撤銷(xiāo)安順市西秀區(qū)人民政府作出的征收決定，其核心價(jià)值在于首次明確了公共利益究竟是否因撤銷(xiāo)違法的征收決定而被損害，需要法院根據(jù)在案證據(jù)和所能查明的事實(shí)依法審查。”張運(yùn)書(shū)說(shuō)。

北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)王錫鋅指出，由于公共利益在現(xiàn)實(shí)中的不確定性，行政機(jī)構(gòu)擁有很大的自由裁量。由于行政主體并非當(dāng)然的公共利益的代表，加之行政權(quán)具有天然的擴(kuò)張性，這就可能帶來(lái)行政執(zhí)法中自由裁量的濫用。在法律沒(méi)有給公共利益劃定一個(gè)界限范圍的情況下，國(guó)家機(jī)關(guān)可能會(huì)給有利于自身利益的事項(xiàng)貼上公共利益這一標(biāo)簽。因此公共利益的實(shí)現(xiàn)，不僅需要立法界定內(nèi)涵，還需要行政權(quán)和司法權(quán)的介入。

標(biāo)簽： 公共利益界定標(biāo)準(zhǔn)模糊